Fijar un precio al carbón es un debate que se da en todo el mundo ante la emergencia climática y la ineludible necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El gobierno impulsó una serie de modificaciones al llamado “impuesto verde” en la recién aprobada reforma tributaria, pero mantuvo el precio de 5 dólares por tonelada de CO2 fijado hace cuatro años. Con esto, Chile queda como el cuarto país donde es más barato contribuir a la crisis climática.

Por Francisco Parra Galaz

En el año 2017, por primera vez en funcionamiento tras su aprobación en la reforma tributaria de Michelle Bachelet en 2015, el llamado “impuesto verde” recaudó 190 millones de dólares. Un año después, el fisco sumó otros 188 millones de dólares a sus arcas.

Chile fue el primer país de América Latina en aplicar un impuesto especial a las industrias que explotan combustibles fósiles, los principales responsables del calentamiento global y de la crisis climática cada vez más latente en el mundo. El gravamen afecta a las emisiones de material particulado, óxido de nitrógeno, dióxido de azufre y dióxido de carbono, producidas por calderas o turbinas que sumen una potencia térmica de 50 MWt.

La reforma tributaria recién aprobada en la Cámara de Diputados incluyó una importante modificación al impuesto verde, ampliando de 55% a 95% la cobertura del gravamen a las emisiones de CO2 de Chile, según informó el ministerio de Hacienda. Esto significa un aumento de otros 35 millones de dólares adicionales, según el cálculo de la Dirección de Presupuesto.

Pese a ser aprobada por amplia mayoría en la Sala de la Cámara, la reforma no pasó sin polémica. El nuevo impuesto, si pasa sin modificaciones por el Senado en los próximos meses, comenzará a aplicarse recién 2025 y lo hará con el cálculo de 5 dólares por tonelada de CO2 emitida, el mismo que se definió en 2014.

Mínimo 40 dólares por tonelada para 2020

Sólo 26 países del mundo tienen un impuesto al carbón. Estas iniciativas cubren cerca del 20% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero.

En el año 2017, por orden de la COP22 celebrada en Marrakech, se conformó la Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono, cuya función es ayudar a la implementación exitosa del Acuerdo de París. El grupo, presidido por los prestigiosos economistas Joseph Stiglitz y Lord Nicholas Stern, asegura en su último reporte que la fijación de un precio explícito al carbono es “una parte indispensable de la estrategia para reducir las emisiones de manera eficiente”.

El objetivo de estos impuestos, dice la comisión, es incentivar un cambio a energías no contaminantes y que, por lo mismo, el precio del carbono debe ir constantemente en alza.

“Esta Comisión considera que el nivel de precio explícito al carbono compatible con la consecución de las metas relativas a la temperatura establecida en París, debe situarse, como mínimo entre 40 y 80 dólares por tonelada de CO2 para 2020 y entre 50 y 100 dólares por tonelada de CO2 para 2030”, dice el documento.

Es decir, de aprobarse tal como está la reforma tributaria, Chile tendría un impuesto al carbono 8 veces más bajo de lo recomendado.

Otra organización que monitorea las tendencias de los precios al carbono es el Banco Mundial, que año a año elabora un informe al respecto. Según la información de 2018, Chile es el cuarto país con el impuesto más bajo, solo por arriba de México, Japón, Polonia y Ucrania.

El más alto es Suecia, con 139 dólares, seguido por Suiza y Liechtenstein (101), Finlandia (77), Noruega (64), Francia (55), Islandia (36), Dinamarca (29), Reino Unido (25), Eslovenia y Corea (21). Chile fue el primer país latinoamericano en instaurar un impuesto al carbono, pero Argentina (10 dólares por tonelada) y Colombia (6 dólares por tonelada) se sumaron después con precios más altos. Hoy, la mitad de estas iniciativas a nivel mundial está bajo los 10 dólares.

El Banco Mundial asegura que “se necesitan mayores esfuerzos para estimular la reducción de emisiones en línea con el Acuerdo de París”, pero reconoce que la mayoría de los países van aumentando sus precios. Por ejemplo, la Unión Europea comenzó en 8 dólares y ahora está en 16, mientras que Singapur lo implementó este 2019 a 5 dólares, pero con la proyección de aumentarlo a 15 para 2030.

En 2017, el Ministerio de Desarrollo Social hizo un cálculo -siguiendo el modelo del Reino Unido- de cuánto es el costo social del carbón y cuánto debería ser el precio según las metas auto impuestas por Chile en su Contribución Nacional Determinada (NDC), el documento con que cada país se compromete a reducir sus emisiones para alcanzar las metas de París.

La propuesta es que, para Chile, el precio debería ser de 32,5 dólares por tonelada de CO2, con una rango de sensibilidad entre 20,2 y 43,2.

Para Pamela Poo, coordinadora de política y regulación en Chile Sustentable, los 5 dólares que tiene Chile “no son ningún desincentivo para que que las termoeléctricas pasen a energías no contaminantes. Tampoco es que les encarece tanto el sistema. Al final, van a preferir pagar”.

Posibilidad de compensar

El ministro de Hacienda, Felipe Larraín, y el subsecretario de Medio Ambiente, Felipe Riesco, estuvieron el lunes en la comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados abordando exclusivamente el impuesto verde, tema que pasó desapercibido en medio de la gran reforma tributaria que propone la administración de Sebastián Piñera.

Una de las principales modificaciones de la reforma es que ahora se calculará el impuesto según la cantidad de emisiones generadas, no según la capacidad de emitir, como estaba establecido. Con esto, aumenta la cobertura del impuesto a las emisiones y se suman al gravamen industrias como la siderurgia, la cementera y la minería, que antes quedaban fuera.

El objetivo de la modificación, según explicaron las autoridades, es la reducción de emisiones contaminantes, no la recaudación de impuestos. Por eso, explican, que el foco son los “incentivos para que las empresas puedan ahorrar en emisiones o emitir menos. Si queremos inhibir el comportamiento contaminante, hay que poner un incentivo. La recaudación no es el objetivo principal”, dijo Larraín.

Por su parte, Riesco justificó que la nueva normativa comience a regir en seis años más explicó “para promover la inversión. El objetivo es establecer un impuesto de forma tal que no debiese dar un incentivo a las fuentes gravadas para reducir las emisiones y que, al final, no paguen impuestos”.

Esto se puede dar porque el gobierno también introdujo un mecanismo de compensación de emisiones, que permitirá a empresas no pagar el impuesto verde en la medida que realicen acciones que mitiguen los gases contaminantes que ellas mismas emiten. “Las reducciones deberán ser adicionales a las obligaciones impuestas por planes de prevención o descontaminación, normas de emisión, resoluciones de calificación ambiental o cualquier otra obligación legal”, dice la indicación ingresada por el gobierno y que fue aprobada el lunes.

La ley no detalla el mecanismo de compensación y el ministro Larraín aseguró que será definido vía reglamento por el ministerio de Medio Ambiente. En principio, no habría restricción a que una empresa “compense” el 100% de sus emisiones y termine no pagando el impuesto.

Para la elaboración del reglamento, el gobierno deberá entrar en un tema donde no hay consenso mundial. Definir cómo medir algo intangible como la reducción de emisiones -cuánto menos contamino con esta iniciativa- será incluso tema de debate en la COP25, donde se debe zanjar el mecanismo de mercados de carbono del Acuerdo de París, pendiente de hace años precisamente por la falta de definición en el tema.

Para el diputado de Revolución Democrática Giorgio Jackson, uno de los más críticos a la propuesta en la comisión de Hacienda, la compensación genera dudas porque “tenemos empresas relacionadas en rubros de generación a partir de carbón y forestales, como los Matte, que nos hablan de que puede existir una importante capacidad de ‘reducir’ emisiones a través de plantaciones forestales que todos sabemos lo dañinas que son para el medio ambiente”, asegura.

“Al final se crea un mercado desregulado de compensaciones que no asegura que efectivamente se disminuyan las emisiones mediante esos proyectos de compensación. En ese sentido, al dejar de cobrarse el impuesto, deja de ser un incentivo a disminuir la actividad contaminante”, agrega Jackson.

¿Nadie gana?

En el debate del lunes, Larraín insistió en más de una oportunidad que “nadie se favorece con este cambio. El impuesto se amplía, aumenta para algunos sectores, pero a nadie se le reduce lo que va a pagar”.

Sin embargo, en los meses previos a la tramitación de la reforma, la agroindustria realizó un intenso lobby por el impuesto verde, específicamente por el cambio del gravamen de capacidad instalada a emisiones generadas, lo que terminó siendo adoptado por el gobierno. Chilealimentos, organización que agrupa a más de 70 empresas de la agroindustria, tildó de “desproporcionado” el tributo ya que empresas agrícolas pagaban solo por tener calderas que utilizan durante un período estacional, mientras que otras -bajo el límite- que emitían todo el año, no lo pagaban.

Ante la propuesta de modificación del Ejecutivo, reclamaron que recién se aplique en 2025, ya que eso, dicen, “perpetúa el enorme impacto negativo en el sector”, considerando que se trata de “empresas cuya materia prima proviene de árboles y cultivos que son captadores de CO2”.

El último informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) analizó el impacto del calentamiento global en ecosistemas terrestres y dice que “el uso de tierra para fines agrícolas, silvícolas y de otra índole supone el 23% de las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero”.

La FAO, por su parte, asegura que las actividades agrícolas como la fermentación, el uso de químicos y cambios en el uso de suelo son una constante emanación de gases de efecto invernadero como el metano, óxido nitroso y dióxido de carbono.

*Este artículo fue publicado originalmente en El Desconcierto el 22 de agosto de 2019.